為全力支持我省脫貧攻堅工作，在省政府統一領導下，由省國土資源廳牽頭，2016年12月，我省創造性地建立了宅基地復墾券（以下簡稱復墾券）制度。這一制度一經實施，即釋放了強勁的政策創新紅利，在脫貧攻堅、易地扶貧搬遷和黃河灘區居民遷建中發揮了重要作用。   

一、為什么建立復墾券制度？

打好打贏脫貧攻堅戰，對全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標具有重要意義，需要盡銳出戰，精準施策。我省有38個國家級貧困縣、15個省級貧困縣，貧困縣占到全省縣（市）的一半，貧困人口總量430萬（2015年底數據），居全國第4位，且大部分集中在太行山區、大別山區、伏牛山區、黃河灘區等“三山一灘”地區，脫貧攻堅任務尤為艱巨，越往后脫貧難度越大，貧困地區所面臨的籌資難是不可回避的問題。2016年，原國土資源部出臺了《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規〔2016〕2號），規定“集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，充分發揮國土資源超常規政策特別是城鄉建設用地增減掛鉤政策對扶貧開發及易地扶貧搬遷的支持促進作用”。為充分挖掘這項政策中的“真金白銀”，開辟脫貧攻堅籌資新渠道，支持打贏脫貧攻堅戰，2016年12月，我省建立了復墾券制度。

二、什么是復墾券？

復墾券是指貧困縣和納入黃河灘區居民遷建規劃地區騰退的宅基地及其他農村集體建設用地扣除自身安置用地后節余的農村建設用地指標，其實質仍是增減掛鉤節余指標。復墾券分為A、B兩類。A類復墾券是由易地扶貧搬遷貧困戶、同步搬遷戶以及黃河灘區居民遷建后宅基地及相應的其他農村建設用地拆舊復墾所產生的，主要由鄭州市市內五區和鄭東新區、鄭州經濟開發區、鄭州高新區范圍內（以下簡稱鄭州市八區）參與競拍新增商品住宅用地和因規劃用途調整為商品住宅用地的房地產企業（民生項目安置用地除外）競拍土地時使用；B類復墾券是由其他農村集體建設用地拆舊復墾產生的，可由全省范圍內縣（市、區）政府以及政府批準的園區使用。

三、復墾券制度取得了哪些成效？

截至目前，全省已累計交易宅基地復墾券8.05萬畝、收益170.80億元，交易量和收益均居全國第一，惠及了40個貧困縣和黃河灘區居民遷建縣（區）。2017年，時任國務院副總理汪洋同志在全國易地扶貧搬遷現場會上專門對河南宅基地復墾券工作給予了表揚，多個國家部委給予肯定，自然資源部召開現場會推廣河南經驗，多個兄弟省份先后來豫調研學習，宅基地復墾券“河南模式”叫響全國。一是重點支持了易地扶貧搬遷和黃河灘區居民遷建工作。易地扶貧搬遷是我省脫貧攻堅的重中之重，黃河灘區居民遷建是我省的一項重大民生工程，這兩項工作都面臨著資金需求大、搬遷群眾后續發展難等問題。目前通過A類復墾券交易，籌集易地扶貧搬遷資金27.87億元，為我省搬遷工作新增了14%的投資，籌集的黃河灘區居民遷建資金40.62億元，占我省遷建工作總投資的28%，在實現群眾“穩得住、可致富”方面提供了重要資金支持。二是充分激活了市場的積極性。通過制度設計，將鄭州市部分區域商品住宅用地納入A類復墾券的使用范圍，既解決了鄭州市用地指標不足的問題，又激活了市場需求；通過綜合考慮脫貧攻堅需要、指標產生成本、企業成本、交易可持續性等因素，設定了A類復墾券30萬/畝、B類復墾券20萬/畝的最高限價，在促進交易市場積極性的同時，又對交易價格起到了穩定作用。三是增強了搬遷群眾發展后勁。通過將易地扶貧搬遷產生A類復墾券收益溢出15萬/畝部分進行投資理財，每年通過“一卡通”系統返還搬遷群眾投資收益，委托期滿后再一次性返還本金，為群眾后續發展提供了持續資金保障，也調動了群眾搬遷騰退舊宅的積極性，進而推動了后續拆舊復墾工作。對遷出區的耕地、林地、園地和具有保護開發價值的舊宅，統一進行收儲、流轉和綜合開發經營，收益主要用于返還搬遷群眾，幫助搬遷群眾“穩得住、逐步能致富”。

四、隨著這一制度的持續實施，出現了哪些新形勢、新情況、新變化？

隨著復墾券制度的實施，出現了一些新形勢、新情況、新變化。一方面，33個縣今年要完成脫貧摘帽，任務重、難度大，不少貧困縣將復墾券交易作為解決資金缺口的主要渠道，指標生產力度不斷加大，而沒有統籌考慮市場需求，造成了復墾券的供給量增長過快，目前已備案未交易的復墾券達到了6萬多畝，如果不及時解決這一突出問題，將會給貧困地區脫貧攻堅工作帶來不利影響。另一方面，按照新發展理念要求，各地都開始轉向盤活存量建設用地，原復墾券需求量大的地區都減少了復墾券的購買，加上“增存掛鉤”盤活批而未用和閑置土地，在一定程度上減少了復墾券的需求。由于以上種種原因，導致復墾券交易市場供需失衡問題突出。

五、面對新形勢、新情況、新變化，對復墾券制度進行了哪些調整和完善？

根據7月23日黃強常務副省長召開的省長辦公會議精神，省國土資源廳制定了《關于完善宅基地B類復墾券政策通知》（豫國土資發〔2018〕121號）、指導鄭州市國土資源局制定了《關于調整A類復墾券使用范圍等有關事項的通知》（鄭國土資文〔2018〕871號），對A類復墾券、B類復墾券制度進行了調整完善，主要內容包括以下幾個方面：

一是擴大復墾券使用范圍。將A類復墾券的使用范圍在原來鄭州市八區的基礎上，擴大至新鄭、滎陽、中牟600萬/畝以上的商品住宅用地；同時把原規定新增和因規劃用途調整為商品住宅用地使用A類復墾券擴大到所有商品住宅用地使用A類復墾券（保障性住房用地除外）。將除使用A類復墾券地區和開封、洛陽、平頂山、安陽、新鄉、焦作、南陽等7個報國家審批用地的城市中心城區以外，其他所有市、縣（市、區）新增商品住宅用地（包括商服和商品住宅混合用地，保障性住房用地除外）納入了B類復墾券的使用范圍。保障性住房是指列入省保障性安居工程工作領導小組辦公室下達計劃的經濟適用住房、廉租房、公共租賃住房和城市棚戶區改造項目。之所以這樣調整A類、B類復墾券使用范圍，其目的是充分利用國土資源政策，最大限度的支持我省脫貧攻堅，同時又最大限度地降低可能給使用A類、B類復墾券的地區房地產市場帶來的影響。如A類復墾券使用范圍選擇商品住宅用地均價在600萬/畝以上的地區，加上限房價、限地價雙限的政策，經分析對房地產市場基本沒有影響；而B類復墾券兼具新增建設用地規模、用地計劃指標、占補平衡指標、新增耕地規模等功能，同時免繳新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，其本身的內在價值在土地管理新要求下會越來越高，因此，單從經濟利益角度來分析，對使用B類復墾券的非貧困地區來說，不僅不會帶來大的利益損害，反而對經濟發展較快、耕地保護任務突破紅線、計劃指標緊缺的地區是一個重大利好政策。二是指標交易實行計劃管理。根據復墾券總需求，統籌制定2018-2020年全省復墾券交易計劃，通盤考慮貧困縣和黃河灘區居民遷建縣（區）任務、后備資源潛力、指標市場供需情況等因素，對貧困地區和黃河灘區遷建地區每年度可交易復墾券進行計劃安排，合理、公平、公正安排復墾券交易的規模和時序。三是做好已組卷未批商品住宅用地的銜接。規定對8月20日前已完成報地組卷（指批次用地和使用非貧困縣增減掛鉤節余指標報批用地）并進入報批程序的商品住宅用地，可以繼續按原方式報批，但縣（市、區）政府應承諾在最新一次省級平臺交易復墾券時補夠所需B類復墾券數量（承諾函中應包括內容：報卷中用于商品住宅需新增的建設用地面積、需補充復墾券的數量、履行補券的時間等），所補B類復墾券數量為商品住宅用地中的新增建設用地數量，且所補B類復墾券不得用于后續商品住宅用地報批，可通過增減掛鉤方式報批其他項目用地。貧困縣和黃河灘區居民遷建縣（區）8月20日前已完成批次報地組卷并進入報批程序的商品住宅用地，可以繼續按批次用地報批，不需補券，但縣（區）政府應在卷宗中另附說明（內容包括：該批次報卷中商品住宅用地面積、占用農用地面積等情況），所占用的農用地面積將從該地區年度復墾券交易計劃中予以扣除。四是明確市域內B類復墾券流轉程序。貧困地區在滿足本地需求后，剩余指標可以通過市域、省域內有償流轉使用；非貧困地區可以有償使用本區域或所在市域內深度貧困村產生的指標。市域內流轉的B類復墾券，經省轄市國土資源局審查合格并完善備案手續后，方可納入市域內流轉范圍，要求各市比照省復墾券交易平臺做法，對市域內流轉的B類復墾券按地類和等級設置最低保護價和引入競爭機制，防止人為干預，損害貧困地區利益。在市域內完成流轉的B類復墾券，在流轉后10個工作日內，完成自然資源部增減掛鉤在線監管系統（扶貧用地欄）中備案，并由省轄市國土資源局將交易情況（賣方、買方、規模、地類等信息）以書面形式報省國土資源廳規劃處，同時附成交協議書（或成交確認書）和相關票據（復印件），未落實備案和不及時報告的不得使用。

六、制度調整完善后，如何確保制度落實到位？

一是省國土資源廳將加強對各地的政策指導和培訓，做到學懂弄通，同時加強宣傳，強化各地樹立擔當意識、大局意識，自覺落實好這一制度。二是省國土資源廳將通過信息化手段，做好后期用地監測，不定期開展抽查，對沒有按照要求落實、問題嚴重的，將暫停除省重點項目、民生項目、脫貧攻堅項目以外的用地審批，真正將支持脫貧攻堅的這一好政策落實到位。三是省轄市國土資源主管部門，應加強對所轄縣（市、區）指標交易和使用的統籌管理，對所轄縣（市、區）商品住宅用地報批和供應進行監管。四是各縣（市、區）要不折不扣按照制度要求落實到位，對弄虛作假、搞變通，不按要求落實補充B類復墾券承諾的，將追究主要領導和相關責任人的責任。